EVENEMENT/La Mairie de Lyon et l’indemnisation des chômeurs entre 1890 et 1905

Revenir sur l’histoire de l’indemnisation des chômeurs apparaît à première vue peu passionnant…. Pourtant, la réalité sociétale réactualise l’intérêt de la question. Aujourd’hui, comme au 19e siècle, les fondements de notre modèle social sont ébranlés. Notre société est confrontée à des dysfonctionnements sociaux. L’émergence de la nouvelle pauvreté, les manifestations des « fins de droits » interrogent sur le modèle social existant et sur notre mode de gestion des laissez pour compte de la société industrielle.

À bien des égards, un retour sur le passé (et notamment sur la période 1890-1905) peut être  riche d’enseignements. Pourquoi ne pas parler des élus municipaux lyonnais qui, dès 1903, initièrent  une réflexion de fond sur la question de l’indemnisation des chômage alors qu’aucune réglementation nationale n’existait encore.

Les chômeurs, des oubliés de la Révolution industrielle…

La crise lyonnaise. Intérieur d’un tisseur en soie (1877) par Jules Férat – Musées Gadagne

L’indemnisation des chômage, question controversée, revêtait  alors un caractère exceptionnel. Elle résultait pour l’essentiel d’un réseau hétérogène d’institutions mutualistes et syndicales particulièrement actifs à Lyon qui oeuvraient, (parfois dans l’illégalité), pour prendre en charge l’indemnisation du chômage de leurs membres adhérents. À défaut d’appartenance à ces organismes, le chômeur ne se différenciait pas dans la communauté des pauvres : pauvre parmi d’autres, le chômeur relevait de divers types de dispositifs qui n’avaient pas évolué alors que l’ère industrielle multipliait les risques de privations d’emploi, particulièrement dans des métropoles industrielles telles que Lyon. Pourtant, les structures de placement, les bureaux de bienfaisance, les dépôts de mendicité ou encore les chantiers d’assistance par le travail se révélaient alors bien obsolètes pour répondre aux besoins récurrents des chômeurs.

En s’emparant publiquement de la question de l’indemnisation des chômeurs et en lui apportant une réponse politique, les décideurs lyonnais se démarquèrent donc  d’une bonne partie¹ de leurs homologues  encore enfermés dans un traitement répressif du chômage qui assimilait les sans-emploi à des paresseux ou à des vagabonds dangereux pour l’ordre public.

Le contexte lyonnais était propice à ce qu’une pareille réflexion puisse avoir lieu. L’alternance de phases d’intense production et de chômage désastreux constituait un phénomène endémique de l’industrie de luxe qui était celle de la Fabrique, nom donnée à l’industrie de la soie si chère à la ville. Soumise à de fortes fluctuations de la demande et à des  alternances entre périodes de chômage et de travail intense, cette activité reposait sur un processus de fabrication qui faisait intervenir différents acteurs  et préfigurait une sous-traitance fragile.

Dans ce système, les « fabricants / négociants » hégémoniques » ?, étaient les donneurs d’ordres, détenteurs de la matière première et maîtres de la commercialisation des produits finis ; les chefs d’atelier étaient les exécutants : petits intermédiaires fragiles, ils assuraient l’achat, l’entretien, le montage de leur outillage et employaient leur propre main-d’œuvre pour assurer avec leurs ouvriers la tâche prescrite. Leur dépendance par rapport au circuit commercial était absolue. Quant aux ouvriers, compagnons, apprentis ils ne possédaient que leur propre force de travail et leur sort était lié au chef d’atelier avec lequel ils mangeaient, chez qui ils habitaient parfois et dont ils recevaient leur maigre salaire. Marqués par ce sentiment de dépendance économique omniprésent, les canuts avaient plus tôt qu’ailleurs acquis un fort sentiment d’appartenance communautaire et de solidarité qui avaient favorisé les revendications, la propagande et les manifestations, notamment dans les périodes de chômage².

Un pouvoir municipal lyonnais sensible aux « questions ouvrières »

M. Augagneur – BNF

La présentation du premier projet d’indemnisation des chômeurs eut lieu en 1903, sous le mandat de Victor Augagneur, dans un contexte d’enracinement du régime républicain. L’élection de ce socialiste franc-maçon à la mairie ouvrait une période particulière de l’histoire de la ville : depuis les turbulences de 1793, les élites locales libérales et modérées avaient toujours réussi à éviter la rencontre entre socialisme et pouvoir municipal et le retour des extrêmes à la mairie. Ce dreyfusard était parvenu à conquérir la mairie à la faveur d’un clivage droite / gauche et d’un contexte de radicalisation religieuse qui lui avait procuré de puissants soutiens. Connu pour avoir unifié les  gauches lyonnaises³, Victor Augagneur développa une action destinée, avant tout, aux ouvriers, au peuple qu’il opposait aux patrons et propriétaires. Il promut une politique de « socialisme municipal » qui l’amena à municipaliser différents services publics par la création de régies municipales. Il affirma toujours sa primauté et celle du pouvoir municipal sur tous les autres centres du pouvoir de la société lyonnaise et il géra sa ville, avec un autoritarisme incontesté. Dans le cadre de ses réalisations de nature sociale, il prit l’initiative d’instaurer des subventions municipales destines aux chômeurs car il avait conscience des répercussions du chômage sur les finances de la ville. Il fut assisté dans cette démarche, par son adjoint aux questions économiques et sociales, Justin Godart. Humaniste, cet homme préoccupé par les questions ouvrière considérait l’« aide au chômeur »  dans son acception la plus large, comme une véritable dette de la société ce qui était inédit dans une société qui sacralisait le travail depuis la révolution.

Un projet d’assurance pour les chômeurs lyonnais audacieux

En octobre 1903, Victor Augagneur proposa au conseil municipal d’inscrire au budget de l’année une somme de 5000  francs pour subventionner les caisses de chômage organisées par les syndicats ouvriers qui prévoyaient, dans leurs statuts, l’indemnisation de leurs adhérents.

Projet audacieux, le dispositif d’indemnisation des chômeurs se heurtait aux classes dirigeantes comme aux  syndicats : les classes dirigeantes  préconisaient, avant tout, l’épargne individuelle comme solution de prise en charge du risque de chômage en raison du comportement de  prévoyance qu’elle était censée développer chez les ouvriers ; les ouvriers quant à eux, se méfiaient des démarches des autorités en leur faveur. En outre, le projet du maire suscita sur le plan national des réactions telles que  l’expérimentation  fut paralysée pendant une année.

L’originalité de certaines dispositions du projet initial présenté explique, à bien des égards, les difficultés et réticences : plusieurs points le différenciaient des autres expériences menées en France et en faisaient  un sujet de controverses⁴.

En premier lieu, le projet prévoyait que les caisses de chômage subventionnées jouiraient d’une  pleine indépendance dans leur gestion. Si généreuse fût- elle, la déclaration d’intention pouvait, à première vue, surprendre de la part d’un maire connu pour son autoritarisme et son souci d’affirmer, en toute circonstance, la primauté du pouvoir municipal. Mais Victor Augagneur  voulait rendre attractif un dispositif dans lequel il voyait une modalité de contrôle des statuts des syndicats. Il était donc  prêt à quelques concessions.

Ensuite et surtout, le projet suscita toutes les protestations lorsqu’il affirma l’entière indépendance des caisses de chômage dans la gestion de leurs secours. La disposition revenait à dire que le pouvoir n’intervenait ni dans le choix des bénéficiaires, ni dans la détermination des causes génératrices de privation d’emploi. Elle allait donc très loin dans sa volonté de d’autonomie des caisses. Concrètement la formulation du projet permettait d’aller au-delà de la prise en charge du chômage de type  « économique », mais  elle visait aussi les cas de chômage volontaire : démissions et grèves. La proposition procédait d’une audace sans pareille car, aujourd’hui encore, elle se heurte aux principes de notre réglementation d’assurance chômage qui réserve le bénéfice de l’indemnisation aux seuls chômeurs involontaires. Elle revenait à admettre le postulat que des fonds publics pussent être mobilisés pour indemniser des travailleurs démissionnaires, voire pour soutenir des luttes revendicatives ouvrières. L’ouverture de l’indemnisation aux chômeurs « volontaires étaient d’autant plus surprenante  que la suppression du délit de coalition par la loi du 25 mai 1864 était encore récente et qu’elle s’était traduite par une augmentation très sensible du nombre de grèves sur tout le territoire et que le phénomène  inquiétait. On peut s’interroger sur les motivations de la démarche de Victor Augagneur. Pourquoi cette personnalité si autoritaire et si prompte à affirmer sa prédominance sur sa ville, se préoccupait-il (au moins en apparence), autant d’autonomie syndicale ? Au-delà des intentions louables avouées, le dispositif prévu fut conçu comme un outil propre à renforcer le pouvoir municipal sur les groupements professionnels de sa ville. Ce fut d’ailleurs cette dimension qui fut mise en pour  obtenir l’adhésion du conseil municipal, au projet. En se trouvant à l’initiative d’un système qui donnait aux syndicats les moyens financiers de soutenir les grèves, Victor Augagneur  voulait se doter des moyens de mieux connaître les structures pour les cadrer et maîtriser une action revendicative sur laquelle les pouvoirs n’avaient eu, jusqu’alors, aucune prise. L’habileté politique de Victor Augagneur ne fut cependant pas suffisante pour convaincre l’ensemble de ses détracteurs.

Le règlement municipal, sujet de controverses nationales

Le projet de la municipalité fit, contre lui, l’unanimité. Atypique, il ne resta sans effet : fustigé par les classes dirigeantes, désavoué par les syndicats frileux pour leur indépendance, son originalité et son audace furent relatées par de nombreux auteurs spécialistes du sujet.

Surnommé « Victor le Glorieux », « Victor 1er », « l’Empereur » ou encore « César » Victor Augagneur eut rapidement raison de l’opposition du conseil municipal pourtant proche de la chambre de commerce : en décembre 1903, il avait déjà obtenu de celui ci le vote d’une délibération qui reprenait, pour l’essentiel ses vœux. La partie fut plus difficile lorsque le projet fut soumis (comme c’était alors la règle) ?. Les réactions qui suivirent fut vives et emblématiques de la « querelle permanente » qui opposa, durant tout le XIXe siècle, les préfets et les maires de Lyon  : d’inlassables échanges épistolaires contradictoires témoignent de « logiques différentes » et d’une farouche détermination des autorités lyonnaises de s’affirmer et de refuser la tutelle parisienne. Suite à la transmission de la délibération, le ministre de l’Intérieur fit clairement connaître aux élus lyonnais ses objections rédhibitoires à la mise en œuvre du projet. Les échanges qui suivirent furent animés. Aux salves de remarques et de critiques formulées par des autorités parisiennes soutenues par des auteurs reconnus en la matière, Victor Augagneur répondit méthodiquement et avec aplomb, aux propos du ministre qu’il reprit point par point. L’affrontement se cristallisa sur le choix lyonnais de subventionner les caisses syndicales de chômage qui  indemniseraient des chômeurs volontaires. Il faut dire que l’option se heurtait à l’incompréhension générale sur le plan politique et doctrinal et qu’en outre, elle était vulnérable sur le plan législatif et jurisprudentiel. Le ministre la considéra comme une véritable « provocation » à laquelle il s’opposa de manière indéfectible. Il prévint qu’en cas d’adoption du projet de règlement en l’état, le texte serait sanctionné.

L’autorité de tutelle n’eut cependant pas aisément raison de la  volonté du maire de voir aboutir son projet initial. Personnage d’envergure et de caractère, Victor Augagneur ? les reproches et solutions alternatives qui lui étaient adressés comme peu pertinents et comme irrespectueux de l’indépendance syndicale. La polémique s’enfla jusqu’en août 1904. Après consultation du Conseil supérieur du travail, le ministre du Commerce et de l’Industrie, Georges Trouillot maintint son opposition aux subventions des caisses qui indemniseraient les chômeurs involontaires. Il faut dire qu’au niveau national, le Parlement avait été saisi de la question de l’indemnisation des chômeurs et que les premiers débats sur la notion de chômage indemnisable s’étaient difficilement clos sur un consensus national pour réserver le bénéfice des subventions aux seuls cas de chômage involontaire. Dans ces conditions, l’obstination de Victor Augagneur était peu entendable d’un point de vue politique.

Aussi, le 18 octobre 1904, après une année de pourparlers, le conseil municipal dut modifier le règlement dans le sens réclamé par le ministère. Composé de huit articles, ce dernier, d’une particulière concision, contint les conditions essentielles dont devaient s’inspirer les statuts pour participer aux subventions de la ville. Lyon devint ainsi une des premières villes françaises à se préoccuper de l’indemnisation de ses chômeurs, avant toute intervention du pouvoir central.

L’insuccès relatif du système lyonnais

La mise en application du règlement s’organisa, sans véritable enthousiasme, à partir du 1er juillet 1905. Le dispositif qui reposait sur l’adhésion des syndicats n’eut pas les effets escomptés et Justin Godart évoquait à ce propos, « l’insuccès relatif » du système lyonnais. Certes, dès 1905, vingt-sept syndicats adhérèrent immédiatement au règlement. Mais cet intérêt des premières années de fonctionnement ne ? perdura guère. Les syndicats restèrent très réticents à participer à un dispositif municipal d’aide financière aux sans travail qui les obligeaient en  termes administratifs et comptables et dont ils se méfiaient. Le contexte général était, il est vrai, guère favorable à « une mise en confiance » du monde syndical : jusqu’alors, le pouvoir n’avait guère été enclin à la discussion et à la concession par rapport à la population ouvrière. Dans une phase d’aggravation de la question sociale, la réponse au malaise ouvrier s’était, le plus souvent, traduite par des attitudes de sévérité, de fermeté et de répression, notamment à Lyon.

Par Claire BONICI

1. La question du chômage et celle de l’intervention de l’État dans l’indemnisation des chômeurs avaient été discutées depuis une dizaine d’années tant devant le Conseil supérieur du travail.(ancêtre de notre ministère du Travail) que devant l’Assemblée Nationale. Les tentatives d’instauration d’une assurance chômage s’étaient concrétisées par le dépôt de propositions de lois. [↩]
2. En 1903, des manifestations de chômeurs, organisées dans le cadre de la Bourse du travail, agitèrent, à plusieurs reprises, la ville pour protester contre l’existence de bureaux de placement privés. De violentes répressions s’ensuivirent. La préfecture dut doubler les effectifs policiers et déployer gardes à cheval et gendarmerie pour parvenir au rétablissement de l’ordre. [↩]
3. Il parvint à rassembler guesdistes du parti socialiste de France, radicaux et membres de la fédération socialiste autonome (qu’il anima). [↩]
4. Le reste de ce projet ne provoqua, par contre, aucune réaction particulière. Sa conformité aux lois et règlements en vigueur en faisait un texte similaire à ceux rédigé, dans les mêmes temps, par des municipalités comme Dijon et Limoges. Les autres dispositions ne firent pas l’objet de réactions et purent trouver à s’appliquer. [↩]